来源: 南方周末(广州)　

【以今天沉重的湘江水比较，30年前改革开放前夜的二三类水质令人留恋......】

最近三个月内，湘江正经历着从未有过的尴尬。频繁爆发的重金属污染事件，令其成为舆论眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理却被治理者认为“三十年来未有的大进展”。三十年里，“湘江治理走了一个轮回”，其间的蹒跚举步却是中国地方政府环境治理的典型图景。

图：积重难返的历史包袱，让湘江治理就像这根探入湘江中的竹篙吃力而难探底。

最近三个月内，湘江正经历着从未有过的尴尬。

频繁爆发的重金属污染事件，令其成为舆论眼中的“最沉重的河流”，而另一面，它近年的治理却被治理者认为“三十年来未有的大进展”。

这样的尴尬，还可以从两个“特殊”的日子里佐证，6月15日，湖南省环保厅升格的好日子，当天爆发娄底双峰铬污染事件；7月3日，省委书记视察新环保厅办公大楼，当天浏阳爆发恶性镉污染事件。

三十年里，“湘江治理走了一个轮回”，其间的蹒跚举步，五味杂陈，利益纠葛，却是中国地方政府环境治理的典型图景。

三十年大轮回

“我们环保部门是睁一只眼闭一只眼”，领导总会纠正说“最好把两只眼都闭上”。

1982年，肖永定毕业后进入湖南省湘潭市环境监测站工作，恰逢国家在湖南启动的湘江重金属污染调查收尾。27年后的今年7月，肖永定又被通知到省发改委开会，主题仍然是湘江重金属污染调查。

现在，肖已是湘潭市环保局总工程师，在那次会上，他“艺术”地说：“一方面说明我们孜孜不倦，另一方面也说明我们的效率太差。”

以今天沉重的湘江水比较，30年前改革开放前夜的二三类水质令人留恋。

但也已现污染之虞，中科院地理研究所1979年的报告中已经将其列为国内污染最为严重的河流之一，而最早开启重金属污染调查的除了松花江，另一个就是湘江了。

在原湘潭市环保局局长黄常见看来，三十年湘江治理走了一个轮回，“八十年代初，就确定了四大污染，汞、铅、砷、镉，三十年后，还是这些东西；三十年前就确定了四大污染源，郴州的三十六道湾、衡阳的水口山、株洲的清水塘、湘潭的竹埠港，三十年后，重点还是这四个。”

湘江治理一度是湖南人的骄傲。1979年湖南省颁发了当时中国第一部省级制定的水环境保护条列《湘江水系保护暂行条例》。湖南更是早在上世纪70年代就有了环保机构，为全国最早，“就是为了治理湘江”。

当年的受重视度和执法环境至今令黄常见怀念，但治理却未见多少实际进展。“那时候环保部门的执法力度很强，但技术制约是个客观困难，对重金属污染的很多基本机理都仍在探索之中，资金、技术、人员，都是问题。”

八十年代中后期，沿着湘江，从郴州到岳阳，超过1600家大中型工矿企业林立在干支流两岸，这使得“有色金属之乡”名副其实，也使得流域水质急转直下，1990年之后延续的十年里，湘江31个省控环境水质监测断面中，超标断面超过三分之二。

这十年里，环保部门地位日趋弱化，无力于挽湘江于重污，地方政府为招商引资，总是在文件中明确规定各类工业园区封闭管理，环保部门连门都进不去。

如今的一些看似铁腕和创新的治理手段，当年已现雏形，这包括从1990年开始，14个地州市政府负责人已需要向省政府递交环保责任书，推行环境保护目标责任制。

但在黄常见看来，这些大多停留在了口号上。工业园区沦为污染企业乐土的情形，在当时湘江流域非常普遍。“我从没听说哪个湘潭的领导因此被问责。”黄常见说。

在相当长的GDP和财政作为指挥棒的政绩考核年代，环保显然是一个次要话题，“这是环保政策不能落实的根源所在。”湖南省人大环资委副主任文志强 说。甚至到了2005年，一位基层环保局长还找他诉苦：争取了几年，环保局长好不容易争取到了一次到县委常委会做报告的机会，可是书记却说，做报告可以， 但是不要提出人事和资金方面的要求，不研究。县环保局长嘀咕：这两个不研究还研究什么呢？

黄常见记得2000年前后，他还常跟市领导开玩笑，“我们环保部门是睁一只眼闭一只眼”，领导总会纠正说“最好把两只眼都闭上”。

给省委书记的下马威

“老大难，老大难，老大一动就不难。”

等到2006年，黄常见不得不把两只眼睛都睁开了。

前一年岁末，松花江污染事件爆发，当时的国家环保总局局长被迫辞职，引发湖南官场一时震动，并被广泛认为“把警察抓进监狱，因为没抓到贼”。

颇戏剧的是，几乎同一时间，同样一幕毫无征兆地发生在了湘江，是为“湘江镉污染事件”。由于水利施工不当导致株洲冶炼厂含镉废水排入湘江，人口最密集的湘潭、长沙两市饮用水源水质受到不同程度污染。

2005年12月，新的省委书记张春贤才由交通部部长调任湖南，距离事发还不足满月，“湘江毫不客气地给了省委书记一个下马威。”

新书记遭遇到了遍布地雷的湘江，到任的第二年，2006年，湖南省大小环境污染事故145起，其中较大以上的污染事故达17起，数字骇人，“这真正 触动了省领导的神经”，拉开了湘江治理的实质性大幕，而此前，原湖南省环保局局长傅玉辉曾有过总结：湘江治理实质性工作进展不大。

2006年12月，张春贤没有与当地领导打招呼，直接到了湘江边，地方领导追来忐忑送别，张春贤一一叮嘱，“不能反弹”。这竟是湖南历史上第一位视察湘江污染的省委书记。

这一年也正是国家“十一五”规划的第一年，国家首次将节能减排作为政府考核的硬指标，“从某种程度上说，2006年是湘江治理的元年”一位省领导对南方周末说。

湖南省人大常委会环资委的一位官员后来感慨：老大难，老大难，老大一动就不难。

在环保厅厅长蒋益民看来，2006年前后频频爆发的重大污染事故“既是坏事，又是好事”，由此催生了一轮轮针对湘江流域各个行业的行政执法风暴，并 延续至今。由突发事件引发重拳治标，是一颇具中国特色的治理路径，黄常见说，“此后，几乎所有地方政府工作报告中都要涉及关停企业的数量。”

以2008年为例，湘江流域660家造纸企业一下子关停超过三分之二；郴州四大矿区198家企业全部关停到位。在郴州临武县副县长刘帅的印象中，这两年各种专项整治几乎没停过，而临武正是湘江流域四大治理重点之一的三十六道湾所在地。

湖南省显然还希望获得更大的支持，并费尽心思，2009年全国两会期间，湖南籍人大代表联名建议将湘江纳入国家的大江大河治理，“有的中央部门领导 甚至一度认为湘江的水质很好，不需要国家治理”。作为配合，两位有着中央履历的主官张春贤和周强在北京展开了紧锣密鼓的公关，最终促成。

而此前，北京对湖南来说很遥远。在年近八旬的原湖南省环保局总工程师曾北危印象中，此前主政湖南的领导从未到北京有关部门申请过湘江治理的项目贷款。曾老先生曾无比羡慕的一个兄弟省份的段子是：时任的湖北省长，曾经为了争取项目贷款，在北京专程等了国家计委主任三天。

别有用心的“挑刺”

“政府还不重视环保工作的时候，幸好他们在呼吁。”

沿袭着“老大一动就不难”的中国特色的逻辑，2006年初的湘江镉污染事件也直接催生了当年4月的湖南省人大常委会执法大检查，以环保为执法主题，副部级带队，这是历史上第一次，“就是看湘江流域。”

最终的调查结果，付诸一份不留情面的汇报，环资委主任孙在田长达11页的调研报告中，只有一页纸是总结成绩，其他都是问题，问题，还是问题。

尽管不那么令人愉悦，蒋益民仍心有戚戚，“尤其在政府还不重视环保工作的时候，幸好他们在呼吁”。

在副县长刘帅的记忆中，此前类似的执法检查环资委每年都有，但“最终都只是在报告上，政府不动真格的，人大的监督很难落实。”

2007年8月，省人大常委会一副主任在湘潭湘乡市跟踪检查时发现，11家皮革加工企业的污水仍然直排涟水河。当天中午，副主任连饭都没吃就离开了，湘乡皮革城早已上过整改名单，属于典型的“屡教不改”。

第二天，湘潭市委书记紧急赶到湘乡，亲自现场办公，才痛下决心做出了“对11家皮革加工企业立即停产整顿”的决定。

遇到地方领导不闻不问时，环保部门指望人大，人大还得变着法子借力其他。

2007年，洞庭湖成功治理为湖南省博得国内外不少赞誉——短短一年内，湖区周边的236家造纸企业关停234家，15日内，洞庭湖水质恢复到三类水质，整治立竿见影。

外界广为熟知的是温家宝总理的批示拉开了洞庭湖治理序幕，而鲜为人知的是，其幕后一手导演这出将军政府好戏的却是省人大环资委。

事实上，早在2005年，人大代表孙在田和傅玉辉就曾联名向省政府主要领导写信，然而连续两次的专项整治最终都死灰复燃，形势所迫，二人决意公诸天 下。2006年9月，人大代表们径自带着新华社、人民日报等媒体暗访洞庭湖，一个月后，一份“近百家造纸厂向洞庭湖直接排污”的内参直接捅向国务院。

这才有了温家宝总理的内参批示，也才有了洞庭湖史上空前的治理战争。所幸的是，最终治理效果得到中央认可，也让湖南省领导尝到了“甜头”，“对省领导继续坚持湘江治理是一个鼓励”。

这样的“别有用心”，最近一次是今年7月，人大环资委再度出具《关于湘江流域水污染综合整治情况的调研报告》，对政府强调的治理成绩，并没有完全领 情，甚至“苛刻”。“40个监测断面中，四类和劣五类水质占到20％，湘江流域水质仍未根本好转。”调研报告的撰写者、人大环资委办公室副主任梁斌勋 说，“人大就是挑刺的。”

有意思的细节是，调研报告的数据选择5月份，而未选用离撰写报告更近的6月份，梁斌勋称“别有用心”——6月份是湘江的丰水期，不能客观代表湘江全年的水质。

环保三年翻身

从“第三等级”迈入了“第一等级”。

2009年7月3日，省委书记张春贤到新落成的湖南省环保厅大楼视察，后来新闻显示，当天浏阳却爆发恶性镉污染事件，蒋益民和他所掌管的环保部门心中惴惴。

省委书记意外给予了毫不吝啬的肯定：成绩突出，非常满意。蒋益民觉得这是书记在鼓励自己放开手脚干。

这样的变化早在三年前就开始了，省里召开经济形势研究会，“发改委、财政讲完就是环保跟国土”，足见地位的提升，而2006年一年，蒋益民就被书记单独约见过七八次。

今年，湖南省机构改革很多部门都还没准备到位，湖南省环保局还是顺利升格为厅，成为省政府的组成部门，“7月13日那天就单独任命了环保厅长”。在外界看来，这样的安排，基本等同于明着给环保部门撑腰，也释放着政府对待湘江动真格的决心。

环保部门“靠山硬了”，“手中的权力大了”，对于这条忧心的江水，才能稍显治理力量，除了延续经年的罚款、停产整顿、关闭等常见的行政手段外，最大利剑就是“区域限批”，针对的是一些阳奉阴违的地方政府。

2007年4月，因为顶风对湘江流域一家企业越权审批，湘潭县不幸成为“区域限批”的首次亮剑所指，该县在长达半年多的时间内所有项目一律不批，这给靠投资拉动增长的县域经济无疑是致命一击，“至今仍未走出亮剑带来的阴影。”县环保局长陈铁平说。

而对于地方领导的仕途，亦是当头棒喝，湘潭的主要领导甚至在深夜，电话吵醒环保局的总工程师肖永定，“老肖，向你请教一个问题，什么叫COD。”

两年来，湖南省环保厅“区域限批”的利剑已经用过多次，“考虑到形象的影响，才没有一一曝光”。最近的一次，就是不久前发生镉污染事件的浏阳。

而随着国家和省财政对于环保项目补贴和投入的增加，环保项目批复也成为省环保厅一项重要的权力。在湘江治理的专项整治中，蒋益民经常和地方政府领导做起了“交易”：“不关企业，就别来找我要项目，要钱。”

这样的硬身板，不谈弱势的90年代，就在三四年前也是难以想象的。

2005年，时任湘潭市环保局局长黄常见决心要关湘江边上的一批污染企业，“分管工业的副市长看到我就头疼，批评我没有大局观”。为了关闭竹埠港工 业园区的一家污染企业，他甚至要去找蹲点的市人大领导谈心，磨蹭了两个多月，才最终关了。直到2005年前，湘潭市环境监察支队的日常工作还都是“一边看 着企业往湘江排污水，一边去和企业讨价还价排污费”。

对于省市两级而言，环保系统的三年翻身确是从“第三等级”迈入了“第一等级”，但是，延至更基层的系统，现状依旧严峻。

张家界桑植县环保局21名编外工作人员全部靠收取排污费维持工资和工作运转，省人大环资委主任孙在田说，“这种环保违法者养活执法者”、“以罚代法”的现象在基层环保部门非常普遍。

2007年，湘江衡阳段某水质断面砷严重超标，经查是上游某县造成，这个县环保局长期“监测”，但所有监测数据全是达标的，最后一查，所有数据全是瞎编的。

最近两年，因环保而频发的群体性公共事件令基层环保部门倍感压力，湘潭市环保局的报告称：由于历史欠账，湘江流域正进入污染事故高发期，基层环保部门如履薄冰，建议上级环保部门加大关心和保护。

摸脑袋摸出200亿

“断断续续，我们算下来已经有100个亿，丢进去以后连水都不响。”

行政强力甚至是主官驱动下的治污风暴，一时痛快，却难免反复，在治标渐见成效之余，湖南省开始探索一些长效的，基于利益引导机制上的措施，这包括环 境污染责任险试点，保险公司为污染企业埋单，还包括绿色信贷制度，如果企业环保不达标，银行将拒绝向该企业放贷，“对很多企业来说，这是致命的”。

最新的消息是，湘江流域治理已被纳入国家治理战略，时隔三十年后，这条河流的治理将重新披上了国字号的外衣：为国家积累经验。

而着眼于湘江治理未来的《湘江管理条例》正在紧锣密鼓的调研之中。其中之一即是针对湘江流域的管理体制动刀。

多年来一条完整的流域遭遇着各自为政的八个市级行政层面，四大重点污染源无一例外的都是在两个行政区的交界面，下游的总是抱怨上游，为此，湖南官场一度呼吁设立“江长”。

2008年，省长周强宣布，要将湘江打造成中国的莱茵河，“题中之义就是要借鉴莱茵河流域统一管理的经验。”在制度的设计中，湘江流域管理委员会将由省里主要领导负责，流经八市的市长都是成员，并签订责任状，实行一票否决。

这份条例中，还将要求各级政府作出明确的湘江重金属污染治理专项规划，包括资金配套的设计，这引发了环保圈钱的隐忧。

9月23日，人大环资委副主任文志强接到了衡阳常宁市政府的一份报告，当地水口山几十年堆积下来200多万吨的废渣堆整治，向省里要200多亿资金，这让文志强“吓了一跳”。

不久前，文志强带队到该地区进行执法检查，曾问副市长，需要多少钱？副市长说，1.8亿。文志强正嘀咕：前几天临武县说生态恢复要20个亿。常宁市 委书记马上改口说可能要十几个亿。到吃午饭的时候，副市长就说要17个亿。现在，文志强接到的报告上说要200多亿，“都在摸脑袋”。

事实上，即便是纳入到国家层面，中央给与湘江治理资金也有限，而湖南全省在三年内计划用于湘江流域的资金也才174亿。

除了“摸脑袋”的，还有不关心的。2009年初，郴州临武县副县长刘帅将“全县环境污染综合整治规划”作为当年经济工作部署的头等大事，其目的就是为了对接中央和省级资金。但截至目前这个规划都未提上议事日程，“在许多领导看来是超前了，没有必要”。

数年前的清水塘治理的前车之鉴依旧在目。“国家的、省里的、地方的投入，断断续续，我们算下来已经有100个亿，丢进去以后连水都不响。”文志强认为，一定要先行做好治理规划，“现在拿到我们这里的报告，必须得告诉我每一分钱怎么花。”

(本文来源：南方周末 作者：孟登科)